专访国家外汇局资本项目司司长邹林：外汇政策导航资本有序流动

KAIDO

专访国家外汇局资本项目司司长邹林： 外汇政策导航资本有序流动

张喆

邹林 插图/苏益 　　编者按 　　2008年，资本项目可兑换、资本跨境流动等外汇管理领域的政策取向，依然是市场高度关注的重点话题。作为一个日益开放的经济体，改善我国国际收支不平衡格局仍然任重道远，同时今年外部经济不确定性增大，加剧了我国国际收支波动的风险。 　　近日召开的全国外汇管理工作会议透露，在今年，一系列资本项目管理方面的政策将陆续推出或调整：“继续有序推进资本项目可兑换”、“积极支持境内企业‘走出去’对外投资”、“稳步推进实施QDII制度”、“满足居民个人多元化投资用汇需求”、“继续加强银行短期外债指标管理”以及“研究改进外商投资企业外债管理方式”…… 　　这些不但是读者所重视的话题，也是众多投资者所密切关注的内容，《第一财经日报》日前独家专访了国家外汇管理局资本项目管理司司长邹林，围绕境外直接投资、QDII制度、加强短期外债管理等一系列政策和热点话题, 请他作出权威的解读。这也是邹林近期唯一一次接受财经媒体的专访。     直接投资以长期经济利益为出发点，相对来说线路更加清晰，资金流动更加规范，投资期限比较长，从资本流动性质来说，属于相对稳健型。所以，要改变现在国际收支长期顺差的局面，推动资本有序流出，直接投资是应该鼓励的方向 　　1 鼓励对外直接投资 　　《第一财经日报》：外汇局在支持境内企业“走出去”对外投资方面已经采取了哪些措施？ 　　邹林：近年来，外汇局根据国家境外投资产业指引和国际收支状况，主动积极地进行政策调整和制度创新，出台了一系列政策调整措施，进一步简化境外投资外汇管理审核手续，下放审核权限，取消购汇额度限制，促进境内企业“走出去”对外投资发展壮大。主要措施有： 　　一是简化境外投资审核手续。取消境外投资外汇风险审查；简化境外投资外汇资金来源审核手续；取消汇回利润保证金制度。 　　二是进行境外投资外汇管理改革试点。从2002年开始试点，2005年5月全面推广。主要内容有：1.放宽企业境外投资外汇资金来源，除了自有外汇资金外，还可使用外汇贷款和人民币购汇；2.扩大境外投资购汇额度；3.不再强制要求境外投资的利润汇回境内，可以留在境外进行增资或再投资；4.进一步下放企业境外投资外汇资金来源审核权限，省级外汇局审核权限由原先的等值300万美元提高到1000万美元。 　　三是进一步调整境外投资外汇管理政策。从2006年7月1日开始，取消境外投资购汇额度的限制；允许境外投资的前期费用汇出；进一步简化了前期费用审核程序。2007年8月，进一步下放境外投资审核权限，对于境外投资外汇来源审核均由所在地外汇局进行，无需报国家外汇管理局核准。 　　四是加强对“走出去”对外投资企业的前期资金及后续资本的支持。除了取消境外投资购汇额度的限制和允许境外投资企业汇出有关前期费用外，对于符合条件的企业集团可以使用自有外汇资金或购汇，在集团内部开展跨境资金运作，为其集团内部的境外成员公司提供外汇放款；改进银行为境外投资企业提供融资性对外担保的管理方式，由原先的逐笔审核改变为余额管理，银行在核定的余额指标范围内，可以自行为境外投资企业提供融资性对外担保，无须逐笔经外汇局核准。

KAIDO

《第一财经日报》：今年外汇局将如何进一步支持境内企业“走出去”对外投资？另外在个人对外直接投资方面有哪些考虑？　　邹林：下一步，外汇局将继续深化境外投资外汇管理制度改革，出台新修订的《境内机构对外直接投资外汇管理规定》，进一步简化审核手续，拟取消境外投资外汇资金来源审核，境外投资项下资金汇出直接到外汇指定银行办理。同时，积极会同有关部门建立健全境外投资协调机制，完善境外投资法律法规和政策措施，加大对境外投资企业后续资金支持力度，促进投资主体自主决策、自担风险，为企业“走出去”对外投资创造良好的法律法规和政策环境。
　　此外，我们也注意到，随着我国对内、对外开放度的不断扩大及境内居民个人经济实力的增加，境内个人客观上存在对外直接投资的需求，且这种需求在不断增长。我们知道，直接投资以长期经济利益为出发点，相对来说线路更加清晰，资金流动更加规范，投资期限比较长，从资本流动性质来说，属于相对稳健型。所以，要改变现在国际收支长期顺差的局面，推动资本有序流出，直接投资是应该鼓励的方向。为适应经济的发展及境内个人对外直接投资的合理需求，国家有关管理部门需要借鉴国际经验，并结合我国的实际情况，共同研究规范可行的个人对外直接投资管理制度，为资金的有序流出提供合法的渠道。
　　《第一财经日报》：你刚才提到拟出台新修订的《境内机构对外直接投资外汇管理规定》，取消境外投资外汇资金来源审查，简化资金流出审核。具体来讲，这个规定出台将对境外投资产生什么影响？
　　邹林：对机构境外投资方面进行系统的外汇管理规范，最早是1989年出台的《境外投资外汇管理办法》，到现在将近20年了。这20年中，整个外汇管理体制和市场环境已经发生了根本性变化，我们也陆陆续续出台了很多补充性的规定，其中很多鼓励措施已经实施或部分实施。我们取消了一些以前是合理的，但因形势变化后来变得明显不合理的要求，比如利润汇回的保证、外汇投资风险的审查，类似这些虽然原有的法规上还有规定，但行政措施上已经取消了。我们还全面下放了一些外汇管理审核权限，企业境外投资所需前期费用的汇出也已经放开，境内银行也可以为“走出去”的企业提供一些融资性服务，符合条件的境内母公司和关联企业也可为海外企业提供后续流动资金。这些政策有的在部分企业、部分地区试点，有的已经通过单行文件的形式进行了改革。所有这些措施都需要通过法规的形式予以固定化，同时把境外投资外汇管理要求给予明确。
　　我们在制定这个法规的时候，也进行过大量调研，向国内很多机构多次征求过意见。这个规定如果出台，意味着境内机构“走出去”外汇管理方面的政策形成了一个比较完整的体系，基本上能够满足企业“走出去”的需求。
　　《第一财经日报》：为什么要取消境外投资资金来源审查？　
　　邹林：外汇资金来源的审查，以前是境内机构对外直接投资在外汇管理领域一个很重要的行政审批事项，目的是审核境内机构有足够而且合格的资金从事对外投资，这也是企业后续获得行政许可的一个前提条件。
　　现在考虑到两方面形势变化：一方面是现在国内流动性充裕，国际收支持续大额顺差，再过多限制企业只能用某种资金进行对外投资不符合整体经济发展需求。另一方面，外汇资金来源审查增加了企业办事环节，影响了企业对外投资决策的效率。因此，为便利企业对外投资，减少审批环节，在新规定里我们会把行政审批取消，也就是说，将来企业对外直接投资的合法境内资金来源包括自有资金、借贷资金，币种方面，无论是人民币还是外汇都可用做对外投资的资金来源。
　　《第一财经日报》：你提到两个概念，一个是“合法资金”，一个是“合格资金”，两者有什么不同？
　　邹林：合格资金是指符合过去对外直接投资外汇管理相关规定的资金。比如在亚洲金融危机之后，规定只能用自有外汇资金对外投资。企业的人民币资金是合法的，但不合格。用人民币资金购汇投资，或者从银行借人民币资金换成外汇，按照当时规定都不可行。企业只能用自有外汇，这些规定限制了企业对外投资能力。结果就是，只有一些出口创汇的企业才能出去投资。现在取消这样的行政审查，意味着只要是合法的资金来源都能进行对外投资。
　　《第一财经日报》：下一步在促进跨国公司资金集中管理，以及允许集团财务公司开展结售汇业务上会有哪些举措？
　　邹林：跨国公司资金集中运营时间已经很长了，天津滨海新区、上海浦东新区都有企业开展试点。从效果来看，确实是便利了企业运营、节约了成本，应该说下一步会向更多企业推广。而企业集团财务公司集中结售汇，去年才开始在部分企业开展试点。我们将把这个试点条件明确化、公开化，所有符合条件的公司都可以提出申请。具体来说，就是给予财务公司银行间市场会员资格，可以为其集团的所有成员公司办理集中结售汇，由此形成的结售汇头寸，财务公司作为银行间市场会员可以进入银行间市场与其他会员（主要是银行）进行交易。这种做法，既能使企业主体更好地反映其对汇率走势的判断与选择，也可以为企业节约结售汇成本。

    我们提出逐步实施QDII制度，鼓励资本适度进入国际金融投资领域，在整个流出规模和频率上也是有一定的考虑的，不是完全申请多少就放开多少。总的来说，在这个领域，我们的态度是在依法保护投资者权益，审慎监管投资风险的前提下，根据我国国际收支状况，采取适度鼓励的政策
　　2 审慎监管QDII风险
　　《第一财经日报》：外汇局在近日提出，今年将稳步推进实施合格境内机构投资者制度，更好满足居民个人财产性收入增长和多元化投资的用汇需求。当前次贷危机形势尚不明朗，国际市场波动较大，外汇局在审批QDII额度时，对其到境外投资的风险和时机会有怎样的把握？
　　邹林：在QDII方面，外汇局是汇兑管理部门，而银监会、证监会和保监会是行业管理部门，两者在相互合作和协商的基础上有适度分工。大致来讲，行业管理部门更多管理机构的经营资质、风险管理等，汇兑管理部门更多管理资金的兑换、资金的汇出和汇入。投资的产品是不是高风险产品、投资比例多少，这是由行业管理部门管理的，比如说银监会明确规定，银行类QDII如果投资境外证券市场，境外股票类产品投资比例不能超过50%，这是出于对风险的审慎监管。QDII机制中，银行、基金本身并不承担投资风险，风险最终由投资者自己承担，但并不意味着监管部门不要进行审慎监管。从外汇管理部门来说，实际上除了资金的汇出、汇入及汇兑等管理职能，我们也会关注所投资产品的资产配置、市场分布，如果有必要，会向获得QDII资质的机构本身，或者所涉及的行业监管部门提出建议。
　　《第一财经日报》：我们知道QFII在一定时期内有一个总的额度上限，那么在QDII额度的审批有没有整体进度和节奏方面的考虑？
　　邹林：我们提出逐步实施QDII制度，鼓励资本适度进入国际金融投资领域，在整个流出规模和频率上也是有一定的考虑的，不是完全申请多少就放开多少。总的来说，在这个领域，我们的态度是在依法保护投资者权益，审慎监管投资风险的前提下，根据我国国际收支状况，采取适度鼓励的政策。
　　《第一财经日报》：具体来讲，在引导资金有序流出，鼓励个人、机构的对外投资的过程中，在开放步骤上外汇局有什么考虑？
　　邹林：总的来说是“先流入，后流出”。资金流入主要通过外商直接投资、外债、QFII、B股市场从境外进来；流出则包括我国对外直接投资、境内居民和企业通过QDII从事境外证券投资、股东贷款到境外做债权投资，这些都在逐步开展。其次，流出遵循的是“先长期，后短期”的原则，主要是指先对外直接投资，然后是债权投资，最后才是证券投资。证券投资的资金流动性最强，需要遵循“先机构，后个人”的原则，机构对外投资的外汇管理法规在1989年就出台了，但是个人还没有完全开放。
　　在整个实施过程中我们要把握基本原则，还要和其他部门进行沟通。因为我国的资本项目管制，不仅仅是由外汇管理部门来实施，部分审核和批准工作由其他部门负责，在和这些部门达成共识之后，条件成熟的时候我们会逐步对外开放相关的资本项目。

    我们的态度是明确的，在当前国际收支持续大额顺差、外汇储备增长过快的情况下，我们对外债流入实行的是严格管理的态度，这在今年不会发生变化
　　3 严格管理外债流入
　　《第一财经日报》：近年来，我国的短期外债、外汇贷款增速一直比较快，这背后的原因是什么？
　　邹林：一方面是流动性过剩，本外币利差呈扩大趋势；一方面是市场对人民币汇率持较快升值单边预期。这两种预期造成对外汇负债的需求非常强烈。这并不是说国内没有钱，而是大家都不大愿意用人民币购汇。这也意味着我们市场建设和发展还有很多工作要做，因为市场上的汇率避险工具还不能满足市场主体需求。所以说这是一个综合的问题，需要多方面的努力才能共同解决。当前境内本币利率高于外币利率，人民币又处于升值预期中，从商业角度来说，企业不愿意购汇。这是造成当前困难的深层次的原因。
　　《第一财经日报》：去年外汇局在抑制短债过快增长方面也做了很多工作，如下达文件要求金融机构分步骤削减短债指标，这项工作到今年3月底将全部完成，到目前为止金融机构完成的情况如何？
　　邹林：我们的态度是明确的，在当前国际收支持续大额顺差、外汇储备增长过快的情况下，我们对外债流入实行的是严格管理的态度，这在今年不会发生变化。去年对金融机构的外债指标进行了削减，中、外资银行分别削减到30%和60%。我们也组织过专项外债检查，从现在掌握的数据来看，绝大部分金融机构如期地按照去年制定的目标完成了短期外债削减计划。
　　《第一财经日报》：有一些中资银行反映他们在执行过程中感到短债指标比较紧张，但是也有数据显示一些外资银行，特别是以投行业务为主的外资银行对短债指标的利用率非常低，下一步会不会考虑对指标相对富裕的金融机构进一步缩减？
　　邹林：严格控制外债的政策不会改变。具体实施和操作还要进行具体部署，现在很难说具体细致到哪一家或哪一类的机构怎么削减，并且这个政策还要和多项政策配套。简单来说，中、外资银行由于资金来源、服务对象不同，对其管理的政策在过去还有所差异，现在要逐渐向国民待遇靠近，这也是明确的。
　　《第一财经日报》：今年在控制外债增速方面还会有哪些举措，针对非金融机构的市场主体会有外债控制措施吗？
　　邹林：借入外债的主体很多，金融机构只是其中一部分。除了金融机构，还包括国家主权债务、外商投资企业债务，还有其他一般企业债务。涉及到这些主体的外债，我们也会和其他部门共同配合，严格控制外债规模。不能仅仅是削减金融机构的外债，而其他外债的“口子”敞开，否则控制外债的目标也是无法实现的。插图/苏益
　　直接投资以长期经济利益为出发点，相对来说线路更加清晰，资金流动更加规范，投资期限比较长，从资本流动性质来说，属于相对稳健型。所以，要改变现在国际收支长期顺差的局面，推动资本有序流出，直接投资是应该鼓励的方向
　　我们提出逐步实施QDII制度，鼓励资本适度进入国际金融投资领域，在整个流出规模和频率上也是有一定的考虑的，不是完全申请多少就放开多少。总的来说，在这个领域，我们的态度是在依法保护投资者权益，审慎监管投资风险的前提下，根据我国国际收支状况，采取适度鼓励的政策

KAIDO

附表 中国国际投资头寸表

资料来源：外汇局官方网站 　　单位：亿美元 　　项目 2004年末 2005年末 2006年末 　　净头寸 2928 4226 6621 　　A.资产 9299 12226 16266 　　1.对外直接投资 527 645 824 　　2.证券投资 920 1167 2292 　　3.其他投资 1666 2157 2420 　　4.储备资产 6186 8257 10729 　　B.负债 6371 8001 9645 　　1.外国来华直接投资 3690 4715 5442 　　2.证券投资 566 766 1207 　　3.其他投资 2115 2519 2996